上海市《關于進一步規范本市建筑市場加強建設工程質量安全管理的若干意見》
發布時間：
2011-03-11
為深刻吸取“11·15”特別重大火災事故的教訓，切實解決工程建設中存在的安全生產責任制不落實、施工管理混亂和監管缺失等問題，加強各類建設工程的監督管理，保證工程質量安全，現就進一步規范本市建筑市場，加強建設工程質量安全管理提出如下若干意見：
一、 全面整頓和規范建筑市場
（一）集中整治工程建設中的違法違規行為。各區縣政府、各有關部門和單位要本著對人民群眾生命和財產安全高度負責的精神，充分認識建設工程質量安全工作的重要性，按照全市整頓規范建筑市場的統一部署，精心組織，落實責任，針對工程建設中存在的各類違法違規問題，用一年左右時間集中開展建筑市場的整治和建設工程質量安全大檢查，認真排查事故隱患，堵住質量安全管理漏洞，完善管理措施，進一步形成以建設工程質量安全為核心的建筑市場管理長效機制，推進上海建筑行業持續健康有序發展。
（二）嚴格執行工程建設審批程序。本市新建、改建、擴建建設工程（包括房屋修繕項目中的改擴建工程和城市基礎設施大修工程）必須按照建設程序規定，嚴格履行項目立項、項目報建、環境影響評價、規劃許可、征地拆遷、設計文件審查、施工許可和竣工驗收等審批和備案程序。各級建設交通、發展改革、規劃國土資源、公安（消防）、環保、安全監管、住房保障房屋管理等部門要根據項目的規模和性質，按照各自職責進一步完善建設管理流程，不得越權審批、不得擅自改變和減少審批環節。對嚴重違反建設程序的建設項目，要依法停止項目施工，使用財政資金的政府投資項目停止資金撥付，并嚴肅查處違反建設程序的有關部門責任人和企業法人代表。
（三）全面排查建筑企業質量安全隱患。建筑企業要落實安全生產責任制，要對企業內部安全生產規章制度和教育培訓制度等情況，以及對所承擔的建設工程開展全面自查，對自查中發現的違法違規行為和質量安全隱患要及時改正，防止質量安全事故的發生。建設管理部門和相關管理部門要加強對建筑企業的動態監管，對取得資質證書后降低安全生產條件的企業，要責令停業整頓、限期改正，經整改仍未達到與其資質等級相適應的安全生產條件的，依法降低其資質等級直至吊銷資質證書。對有出借企業資質證書、違反建設工程安全生產規定等違法行為的企業，要依法從嚴查處，追究單位法人代表、直接負責主管人員和其他直接責任人員的責任。
二、 強化建設工程質量安全風險源頭控制
（四）建立工程質量安全風險評估管理制度。建設單位對涉及建設工程質量安全重大問題，要在工程可行性研究報告中進行專門分析，并提出方案，預留費用。工程初步設計必須達到規定深度要求，細化提出質量安全防護措施和費用。建設單位要組織有關單位對工程建設過程中可能存在的質量安全重大風險進行全面評估，并將評估結論作為確定設計和施工方案的重要依據。
（五）科學確定并嚴格執行合理的工程建設周期。建設單位應當根據實際情況對工程充分評估、論證，科學確定合理的施工工期。在工程招標投標時，要將合理的施工工期安排作為招標文件的實質性要求和條件，任何單位和個人不得任意壓縮合理的施工工期；確需作出調整的，必須經過充分論證，并采取相應措施，增加技術措施費用，確保工程質量安全。
（六）保證建設工程安全生產專項經費。建設單位在建設項目預算中應當按照國家和本市的規定，單獨列支安全防護和文明施工措施費、監理費、檢測費等保證工程建設質量和安全的專項經費，專款專用，并在招標文件或者合同中予以明確。建設單位應當按照合同約定及時足額支付保證工程建設質量和安全的專項經費，施工單位不得挪作他用。
三、 嚴格建設工程承發包管理
（七）嚴格規范建設工程招投標活動。各類建設工程的承發包活動必須依法進行。除依法可以不公開招標的建設工程外，其他建設工程一律公開招標，項目審批部門應當加強監督，招投標管理部門要從嚴審核，嚴格規范招標人、投標人、評標專家、招標代理機構的行為。招投標中有虛假招標、串通投標和掛靠借用資質投標等違法行為的，中標一律無效。同時，對責任單位和責任人按規定依法從嚴處罰，并依據情節輕重，取消相關單位一年至三年參加投標的資格，取消評標專家擔任評標委員會委員資格，并予以公告。要進一步完善招標評標辦法，安全防護和文明施工措施費、監理費不作為評標條件；將施工招標中必須由注冊建造師擔任關鍵崗位列為評標條件；質量員、安全員的數量和人選作為合同約定內容。
（八）堅決查處轉包和違法分包。嚴禁轉包和違法分包中標工程，分包單位將其承包的專業工程中非勞務作業的部分再分包的，勞務單位將其承包的勞務作業再分包的，分包無效；有違法所得的予以沒收，責令停業整頓，依法進行處罰；情節嚴重的，依法吊銷資質證書和營業執照；造成重大責任事故的，依法追究企業法人代表和直接責任人員責任。建設工程的發包單位和承包單位必須依法訂立書面合同，明確雙方的權利義務，分包單位對分包工程的質量和安全生產負責，總承包單位對分包工程承擔連帶責任。建立本市總承包單位、專業分包單位和勞務單位數據庫，推行分包合同備案制度，總承包單位和分包單位應當將相關合同報政府有關部門備案。各級質量安全監督機構應當開展定期檢查，發現實際分包單位和合同備案信息不符合的，責令施工單位停工整頓，并按規定重新辦理備案手續。分包單位在申請資質升級、增項時，需提交經備案的工程業績；未經備案的分包工程，不得作為資質審批的條件。對總承包單位和分包單位的違法行為，管理部門在依法處罰的同時，要將處罰信息記入誠信手冊，并在本市建筑建材業管理信息平臺上予以公示。
四、 切實加強施工現場質量安全管理
（九）加強施工單位的現場管理。施工總承包單位對施工現場的質量和安全負總責，分包單位（含專業分包單位）應當服從總承包單位的安全生產管理，不服從管理造成安全生產事故的，由分包單位承擔主要責任。總承包單位應當編制與承包工程的規模、技術復雜程度相適應的施工方案，并在施工現場設立項目管理機構指導現場施工，根據投標方案和合同確立的人員名單派駐技術、經濟管理人員，其中的項目負責人、技術負責人、項目核算負責人、質量管理人員、安全管理人員必須是與本單位有勞動合同關系的人員，合同備案時應包括項目管理機構和人員，總承包單位不得擅自變更技術和經濟管理人員。工程施工時，項目經理和質量安全管理人員應當實施現場管理和監督。施工現場各施工單位對所承攬工程的質量安全負責，必須按照設計圖紙、技術標準、施工規范、施工方案明確的順序進行施工，嚴格執行安全生產要求，認真落實設計方案中提出的專項質量安全防護措施。對工程的關鍵部位、關鍵環節、關鍵工序和危險性較大的分部、分項工程，必須制定專項施工方案，落實安全防護措施，確保施工安全。
（十）加強勘察設計現場服務。勘察、設計單位應當嚴格按照法律、法規和工程建設強制性標準進行勘察和設計，防止因勘察、設計不合理導致質量安全事故的發生。設計應當考慮施工安全操作和防護的需要，對涉及施工安全的重點部位和環節，以及使用建筑材料的性能等要依規定在設計文件中注明，并對防范質量安全事故提出建議。勘察、設計單位要加強工程建設過程中的現場服務，在建設工程施工前，向施工單位和監理單位說明建設工程勘察、設計意圖，解釋建設工程勘察、設計文件，指導施工單位按照設計要求和相關技術標準進行施工，對施工不符合設計的可以要求施工單位予以糾正。勘察、設計單位未按照工程建設強制性標準進行勘察、設計，造成工程質量安全事故，造成損失的，依法承擔賠償責任；后果嚴重的，責令停業整頓，并依法降低資質等級或者吊銷資質。
（十一）嚴格建筑材料質量管理。建設單位、施工總承包單位對工程中使用的建筑材料質量負責，保證建筑材料符合相關標準和設計要求，嚴禁使用未經檢測或者經檢測質量不合格的建筑材料。加強建筑材料檢測管理，健全和完善建設工程檢測信息化管理系統，檢測單位的檢測數據應當自動錄入信息系統，檢測完成后，通過信息系統出具檢測報告，確保工程檢測數據的客觀性和準確性。建筑材料供應商承擔建筑材料施工的，應當具備相應資質。對生產和提供不合格以及假冒偽劣建筑材料的，建設管理部門應當將其列入不良名單，禁止其產品在本市建設工程中使用，并聯合質量技監、工商等部門依法嚴肅處理。
（十二）落實建設工程中介服務機構責任。工程檢測和施工圖審查等中介服務機構應當依法依規開展服務，對所承擔業務對應的工程質量安全負責，對編制虛假檢測報告的、施工圖審查意見重大失誤和弄虛作假的中介服務機構，暫停其承接新的業務，并依法進行處理；情節嚴重的，依法降低或者吊銷資質（對審圖機構取消認定或者不予再次認定）。
五、 切實落實監理責任
（十三）完善工程監理招投標制度。依法必須進行監理招標的建設工程，建設單位應當通過招標方式選擇監理單位。工程監理招標以監理大綱、人員、設施配備、單位業績、社會信譽、企業誠信和服務承諾等作為評標的主要內容，投標文件應當明確項目總監理工程師等監理人員。工程監理費按國家收費規定，以工程概算中建安工程費等為計費基數，按基準費率上浮20%計費。政府投資項目監理費實行國庫直撥。招投標監管部門在辦理備案手續時，應當核驗監理取費標準。工程監理單位與被監理工程的承包單位以及建筑材料、建筑構配件和設備供應單位不得有隸屬關系或者其他利害關系。
（十四）提高工程監理現場控制能力。監理單位應當切實落實施工現場的監理責任，選派具備相應資格和能力的總監理工程師和監理工程師進駐施工現場，實行總監理工程師現場負責制，監理日志和監理提出的整改通知書，必須有總監理工程師或者其委托的監理人員簽字。工程監理應當加強施工現場巡查，現場有施工時，必須有符合規定的監理人員到現場實施監理。監理應當對分包企業資質和人員到崗情況實施檢查，對于施工現場中的各類違法違規行為要及時發現、及時制止，對質量安全隱患，監理應當要求施工單位停工整頓并書面報告建設單位。制止無效時，應當及時報告質量安全監督機構。監理未履行對重大安全隱患督促整改和報告責任的，依法予以處罰。本市建設工程實行監理向質量安全監督機構定期報告制度，項目總監理工程師通過監理管理信息平臺，按照管理部門規定的內容，定期向質量安全監督機構報送施工現場監理情況的報告。
六、 加強工程建設從業人員管理
（十五）加強對企業法人代表和注冊執業人員的管理。建筑企業法人代表是企業安全生產第一責任人，依法對本單位的質量安全工作負總責，要落實企業安全生產責任制，組織企業制定安全生產的規章制度和教育培訓制度，加強對建筑安全生產的管理，采取有效措施，防止傷亡和其他安全生產事故的發生。有關管理部門要加強對企業法人代表質量安全方面的法律培訓，加強對注冊執業人員的管理。勘察設計項目負責人、施工單位項目負責人以及項目總監理工程師應當由注冊執業人員擔任，并實行嚴格的崗位負責制。注冊執業人員參加法律法規和專業培訓情況，要記入個人執業記錄，未按規定參加培訓的注冊執業人員不得延期注冊。建設管理部門應當加強對注冊人員出借證章、重復注冊等行為的查處力度，注冊人員的誠信記錄，作為單位參加投標的條件。建設管理、人力資源社會保障、工商、公安等部門要實現企業、人員信息的共享。
（十六）加強施工作業人員管理。規范建筑施工用工行為，保障工人的合法權益，在市、縣區兩級財政安排的教育費中應當單獨列支建筑施工作業人員培訓教育經費。總承包單位對勞務分包企業的施工現場管理、勞務作業和用工情況負有監督管理責任。各用工單位使用勞務人員，應當是有勞動合同關系或者勞務合同關系的人員，并實行實名制登記和發放人員信息卡。中心城區的建設工地實行工人刷卡上下班制度。建設、施工單位和勞務分包單位要加強建設工程施工作業人員的職業技能和安全培訓，尤其要做好新入工地非專業人員上崗、轉崗前的培訓，全面提高其操作技能和安全生產意識。安全監管、建設交通、質量技監和公安（消防）部門應當加強對特種作業人員的教育和培訓管理。企業特種作業人員必須根據安全生產的規定持證上崗，一經發現施工單位特種作業使用無證人員施工的，要立即責令停工整頓。建立政府、部門、行業協會和企業多層次培訓體系，營造職業技能等級與勞動報酬掛鉤的市場環境，逐步實現關鍵崗位技術工人經培訓持證上崗。
七、 加強建設工程質量安全監督管理
（十七）加快建設工程基本制度建設。各有關部門要根據建設工程質量安全管理的實際情況，按照加快完善本市建設工程法規規章體系的要求，抓緊制定和修訂本市建設工程質量安全管理和建筑市場管理方面的地方性法規，并加快建設工程承發包管理、監理、檢測等方面政府規章的制定修改，認真梳理配套的規范性文件，及時補充和完善建設工程質量安全管理所亟需的制度規范。進一步完善建設工程標準、規范體系。
（十八）加強各級建設工程質量安全監督機構建設。健全建設工程質量安全監督機構，將各級建設工程質量監督機構調整充實為獨立的質量安全監督機構，并賦予建筑市場稽查職能。各級政府要根據轄區內建設工程質量安全監管職責和工程建設的規模，保證質量安全監督機構專業技術人員的配備，并保證質量安全監督機構和人員的經費，以及開展建材質量專項抽檢的經費。市建設交通委應當制定建設工程質量安全監督規范，進一步規范建設工程質量安全監督機構的監管行為，加強考核，建設一支責權明確、行為規范、執法有力的質量安全監管隊伍。對在建設工程質量監督管理工作中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的工作人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
（十九）加大對工程建設中違法違規行為的查處力度。建設工程質量安全監督機構必須加強對建筑活動參與各方執行法律、法規和強制性標準情況的監督檢查，改善檢查手段，加強明查暗訪，實施有效監督。各專業管理部門要根據部門職責分工，加強對建設工程質量和安全的監督管理，對建筑市場的各類違法違規行為依法實施行政處罰，對情節嚴重的，應當依法責令停工整頓，直至吊銷從業資質證書。依法加強對工程質量和安全事故的調查處理，嚴肅事故責任追究，對發生重特大事故的企業，實行社會公告的制度，并向本市投資管理部門通報，限定新增項目的審批，向銀行金融機構通報，限定其新的項目融資。
（二十） 運用信息化手段促進建筑市場監管公開透明。創新政務公開方式，建立全市統一的建筑建材業管理信息平臺，通過信息平臺向社會公布項目立項、規劃許可、工程招標、企業及注冊人員情況、施工許可、合同備案、竣工驗收等各類信息。充分利用信息化手段開展執法評查、質量考核、滿意度測評等工作，促進建筑市場監管公開透明、公平公正。完善建筑市場誠信體系，對建筑企業發生重大質量安全事故，以及轉包和違法分包工程、拖欠民工工資等違法違規行為，及時在建筑建材業管理信息平臺上公示。進一步完善市區（縣）共享、部門共享的數據庫，各級建設交通、發展改革、財政、規劃國土資源、環保、安全監管、公安（消防）和質量技監部門要依托信息系統，實現管理協同、信息共享和執法聯動。要提高建設工地管理的信息技術水平，強化對建設工程主要環節、現場信息和險情預兆的監控，完善及時發現和應急處置機制。
八、 加強領導，確保建筑市場整治取得實效
（二十一）轉變職能，進一步推進政企分開改革。各有關部門要積極轉變職能，嚴格區分政府公共管理職能和國有資產經營的職能，進一步推進政企分開改革。各區縣隸屬建設部門的建筑企業要立即清理，限期脫鉤。要堅決改變建設工程管理和建筑市場中存在的區域封閉、內部循環、暗箱操作等現象。有關管理部門要著力開展市場秩序的整頓規范，充分發揮企業作為市場主體的能動作用，共同營造統一開放、法制健全、公平競爭和有序運轉的建筑市場，為建筑企業健康發展營造良好氛圍。
（二十二）加強組織領導和督促檢查。各區縣、各有關部門要根據各自職責，制訂部署本地區、本行業開展建筑市場整治的實施辦法和具體措施，落實監督管理責任，加強監督檢查和指導，及時研究解決建筑市場整治過程中暴露出的突出問題。市級管理部門要加強對區縣的業務指導和監督檢查，各區縣政府要根據屬地管理的原則，切實履行起本轄區內建設工程質量安全監管職責。同時，各區縣政府要加強限額以下小型工程建設的監督管理，根據地區特點制定具體管理辦法，確保小型工程質量安全監管全覆蓋。有關管理部門要加強整治建筑市場的協同配合，加強宣傳引導，營造良好氛圍，全面提高本市建設工程質量安全水平。
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